독특한 미국의 선거인단제도
독특한 미국의 선거인단제도
  • 경남대인터넷신문
  • 승인 2004.11.05 14:48
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각 주에서 한 표라도 많이 얻은 후보가 선거인단 모두 독식
1. 머리말

미국의 대통령선거제도는 간접선거제도이다. 국민이 대통령을 직접 선거하지 않고 대통령을 선거할 선거인단을 선거하는 제도이다. 이 선거인단제도도 다른 나라에서 유래를 찾아 볼 수 없는 독특한 제도를 운영하고 있다. 이 제도는 미국이 건국이래 지금까지 시행해 온 제도로서 다소의 불편과 모순이 있어도 변경하기는 어려울 것이다. 이것의 독특한 특성은 승자독식제도이다. 승자가 주의 표를 모두 독점한다는 점이다. 득표의 비례에 따라 표를 나누는 것이 아니고 이긴 정당이 모두를 독식한다. 그렇기 때문에 결과에 모순도 나타난다.

2. 선거인단제도

미국의 대통령선거는 4년마다 치루어 지는데 선거일은 연방법률에 11월 최초 월요일 다음 화요일(이번 선거는 11월 2일)에 전국에서 일제히 실시한다고 규정하고 있다.

대통령선거는 먼저 각 정당이 후보자를 선정해야 한다. 각 주는 후보자 선출을 위한 전당대회(national convention)에 나갈 대의원을 예비선거(primary election)로 선출한다. 각 정당의 주 예비선거에서 지지 후보자의 지지도가 나타난다. 후보자 지명을 위한 전당대회는 야당이 먼저 하는 것이 관례이다. 이번 선거의 전당대회도 야당인 민주당이 7월 26일~29일 까지 4일간 보스톤에서 개최하여 대통령후보에 케리(Kerry)상원의원과 부통령 후보로는 에드워즈(Edwards)상원의원을 지명하였으며, 공화당은 한달 뒤인 8월 30일 ~ 9월 2일 까지 4일간 뉴욕시에서 개최하여 현 대통령인 부시(Bush)후보와 부통령인 체니(Cheney)후보를 대통령과 부통령 후보로 지명하였다.

후보 지명이 끝나면 선거전에 돌입한다. 보통 전당대회가 끝나면 대통령 후보의 지지도가 상승한다. 전당대회의 열기가 뜨거워 선거에 영향을 미친다는 것이다.
미국의 대통령선거는 간접선거로 11월 2일은 대통령을 선거할 대통령선거인(presidential electors)을 선거한다. 선거인단수는 상원의원 100명에 하원의원 435명과 워싱턴 D.C 3명을 합한 538명이다. 각 주는 연방상원의원과 하원의원을 합한 수만큼 선거인단을 선거한다. 50개주에서 가장 큰 주인 캘리포니아주는 55명으로 상원의원 2명에 하원의원 53명이다. 다음은 텍사스주(34명), 뉴욕주(31명)이고 가장 작은 주는 상원의원 2명에 하원의원 1명인 알래스카주 등 8개 주이다. 작은 주 8개를 합쳐도 24명밖에 되지 않으니 선거운동은 큰 주를 중심으로 과열되기 마련이다. 선거 종반은 각 당의 우세․확정지역이 나타나기 때문에 접전지역을 중심으로 선거운동이 치열하게 전개된다. 접전지역 가운데서도 선거인단의 수가 많은 주가 중심이 된다.

미국의 선거인단 선거에서 독특한 제도가 승자독식(Winner takes all) 제도이다.
어느 주라도 한 표라도 많이 얻은 정당이 선거인단 모두를 독식하게 된다는 것이다. 캘리포니아주에서 민주당이 한 표라도 더 얻으면 55표를 모두민주당이 독식하게 된다. 득표에 비례하여 표를 나누어 갖지 않는다. 그렇기 때문에 일반투표에서 승리하고도 선거에 지는 기현상이 나타난다. 2000년 고어(Gore)후보의 경우가 이것이다. 일반투표에서 고어후보가 승리하였으나 선거인단 수에서 고배를 마셨다.

이번 선거는 승자독식을 채택하지 않는 주가 2개 주인데 메인주(4명)와 네브레스카주(5명)이다. 이 두 주는 전체의 승자가 상원의원의 몫인 2명을 갖고 나머지는 연방하원의원의 선거구별로 승자가 선거인단 1명씩을 배정받는다. 비합리적이라고 하는 승자독식방식에 진일보한 제도로 평가할 수 있다. 승자독식의 관행에 돌출현상이 나타나는 것은 헌법이 선거인단 수와 몇 가지 중요 사항 이외는 각 주에 위임하고 있기 때문에 오는 결과이다. 선거방식과 투․개표방식은 각 주에 위임하고 있다. 콜로라도주는 이번 선거에 승자독식방식에 정면으로 반기를 들고 있다. 9명의 선거인단을 뽑는 콜로라도주는 득표비율에 따라 배분하는 방식으로 바꾸자는 주헌법 개정청원이 받아들여져 11월 2일 대통령선거와 함께 투표에 부쳐져 통과되면 바로 시행되게 되는데 진 정당에서 문제가 일어날 조짐이 나타나고 있다.

대통령으로서의 당선은 538명의 과반수인 270명이다. 270표를 얻어야 대통령으로 당선된다. 과반수를 얻지 못하여 대통령 당선자가 없을 경우 대통령은 하원에서 선출하고, 부통령은 상원에서 선거한다.

각 정당의 선거인단 입후보는 유권자이면 가능하고, 각 정당은 각 주의 선거인단 수만큼 입후보자를 낸다. 선거 당일 투표할 때 국민들은 선거인단 입후보자보고 표를 찍는 것이 아니고 대통령후보를 보고 표를 찍는다.

당선된 선거인은 12월 2번째 수요일 다음의 첫 번째 월요일(이번은 12월 13일)에 각 주의 수도에 모여 투표하고 그 투표결과를 연방상원의장에게 송부하여 익년 1월 6일에 연방양원합동회의에서 개표하며 당선자를 결정한다. 당선자는 1월 20일 대통령으로 취임하게 된다. 대통령 당선자는 법적으로는 1월 6일 양원합동회에서 개표결과 발표되는데, 통상 선거인단 선거가 끝나고 개표가 완료되면 대통령당선자를 발표한다. 이는 각당의 선거인당선자가 변절하지 않는다는데 기인한다. 1월 6일의 개표는 형식적인 요식행위에 불과하다.

3. 승자독식의 문제점

한 표라도 많이 얻는 정당이 그 주의 선거인단을 독식하는 것은 평등선거에 위반한다는 것이고, 승자독식의 결과는 일반투표에서 많이 얻은 후보가 선거인단수에서 실패함으로서 낙선되는 것은 대표성의 원칙에서 위배되는 것이 아닌가 하는 의구심을 낳게 한다.

이같은 문제점을 완화하는 방법으로 당장에 콜로라도주와 같이 득표비율에 따른 배분이 어렵다면 메인주와 네브레스카주가 채택하고 있는 전체 승자에게 2명을 배분하고 나머지는 하원의원선거구별로 승자가 선거인단 1명씩 배분 받는 방법이 합리적일 것이다.

그런데 선거인단 독식방식이 없다면 더 큰 문제가 발생할 소지가 있다는 것이다. 대통령선거를 직접선거할 경우 캘리포니아주 등 큰 주가 몇 개 단합하며 윤번제로 돌아가면서 대통령입후보를 독차지할 우려가 있다는 것이다. 이렇게 될 경우 작은 주에서는 대통령후보의 꿈도 꾸지 못할 것 아닌가 하는 우려를 낳게 한다.

4. 맺는 말

각 주의 선거인단 수는 각 주의 연방상․하원의원을 합한 숫자인데 선거인단선거와 선거인단의 대통령선거를 연계시켜 보면 대통령 직선제에 연방제를 조화시킨 멋진 선택이라고도 할 수 있다. 승자독식제도가 고수되는 것도 선거인단의 당선자가 변절되지 않고 꼭 자기당 후보에 투표하기 때문에 이 제도가 튼튼하게 자리 잡을 수 있었다고 본다. 미국 헌정사상 2번 멋대로 투표한 경우가 있었지만 지금은 주의 선택에 복종하는 불문율이 오래전부터 확립되어 있다. 일번투표와 선거인단 투표의 불일치는 대통령직선제 개헌의 빌미가 되겠지만 승자독식제도가 폐지되기가 어려울 것이고, 제도개선을 통해 보완할 전망은 전혀 변제할 수 없을 것이다. 선거인단선거의 묘미가 대선에 관심을 불어 넣고 한 표의 가치가 얼마나 중요한가 하는 관심을 국민의 가슴에 깊이 심기도 할 것이다.

대통령의 직선제 개헌이 어려운 것은 헌법을 개정하려고 하면 연방상원과 하원의 3분의 2이상의 찬성과 50개 주의 4분의 3이상의 찬성을 얻어야 개헌이 확정된다. 간접선거를 인구가 적은 주는 찬성을 하고 있다. 특히 자기주의 선거인단이 대통령 당선에 결정적 역할을 했다는 자부심이 깔려 있다고 볼 때 적은 주는 찬성하지 않을 것이고 직선제 개헌을 어려운 과제임에 틀림없다.

만약 대통령당선자가 없을 경우 수정헌법 제12조에 의거 대통령은 하원에서 선출하고 부통령은 상원에서 선거한다. 부통령은 상원의원 과반수인 51명의 지지만 받으면 당선된다. 그런데 대통령선거는 하원의원 전 의원이 선거에 참여하지 않고 각주의 대표의원 1인만 투표에 참여한다. 50개주이기 때문에 26표를 얻어야 대통령에 당선된다. 각 주의 대표 1인은 의석수가 많은 정당의 의원이 대표의원이 된다. 문제는 하원의원 53명의 주나 1인의 주가 동일하게 1표를 갖는 것에 문제가 있다. 이 같은 불합리를 시정하는 것도 헌법을 개정하지 아니하면 불가능하다. 작은 주들이 반대할 것이 틀림없기 때문에 헌법개정은 어려울 것이다.

이 종 상 명예교수(법행정)


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